24.11.2006

Am 16. und 17. November veranstaltete der Bayerische Landtag und die Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit ein Symposium zum 60- jährigen Bestehen der Bayerischen Verfassung. Schwerpunktmä&szligig wurden über historische und rechtliche Themen referiert. Nach der Begrü&szligung durch den Direktor der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, Dr. Peter März, und einer Einführung durch den Präsident des Bayerischen Landtags, Alois Glück, folgte der Vortrag von Prof. Dr. Barbara Fait.

Die Entstehung der Bayerischen Verfassung von 1946 – Prof. Dr. Fait
Grundlage des Vortrages war Prof. Dr. Faits Buch „Demokratische Erneuerung unter dem Sternenbanner. Amerikanische Kontrolle und Verfassunggebung in Bayern 1946“. So zeigte Frau Prof. Dr. Fait nicht nur den historischen Werdegang der Verfassung, sondern zeigte dies in Hinblick auf die amerikanische Besatzungsmacht. Um nicht den Amerikanern wirtschaftlich auf der Tasche zu liegen, sollte die Wirtschaft wieder aufgebaut werden. US- General Lucius D. Clay wollte eine deutsche Wirtschaftseinheit. Dies wurde aber von den anderen Besatzungsmächten nicht akzeptiert. So suchte sich Clay eine andere Variante, um an sein Ziel zu gelangen: Er wollte eine deutsche Regierung schaffen. Nur durch möglichst frühe politische Aktivität könnten die Deutschen Demokratie wieder lernen und totalitäre Strömungen könnten verhindert werden. In den USA war man aber nicht einverstanden, Deutschland eine Regierung zu erlauben. Clay bekam jedoch die Erlaubnis, im Rahmen der geltenden Richtlinien innerhalb der US- Besatzungszonen die Politik so zu gestalten, wie er es für richtig hielt. Clay setzte in Bayern, Gro&szlig- Hessen und Württemberg-Baden Ministerpräsidenten ein (in Bayern: Wilhelm Hoegner, SPD) und ordnete die Erarbeitung von Länderverfassungen an. Diese Erarbeitung sollte auf dem freien Willen der Deutschen beruhen. Bayerns Ministerpräsident sollte die Verfassungsarbeiten einleiten. Er stellte eine Kommission von Fachleuten zusammen, die das notwendige Material für die Verfassungsberatung zusammenstellen und in der Öffentlichkeit eine Verfassungsdiskussion in Gang bringen sollten. Tatsächlich aber hatte Hoegner in seinem Exil in der Schweiz sich lange Zeit schon mit der verfassungsrechtlichen Gestalt Deutschlands nach der NS- Zeit auseinandergesetzt. Sein Entwurf sah ein souveränes Bayern vor, dessen eigene Staatlichkeit unterstrichen war, z.B. durch eine bayerische Staatsbürgerschaft. Hoegner sah Bayern als einen modernen Sozialstaat, in dem die Gegner der Demokratie von den demokratischen Rechten ausgeschlossen waren und in dem die Regierung eine starke Stellung hatte. Dennoch war sein Entwurf von Anfang an als Kompromiss konzipiert, der über alle Parteigrenzen hinweg akzeptiert werden konnte. Zu diskutieren gab es nur die Frage über die Spitze des Staates (Staats- oder Ministerpräsident) und ob Bayern ein Ein- oder Zweikammersystem sein sollte. Tatsächlich kam die Diskussion über die Gestaltung des Wahlsystems (Mehrheits- oder Verhältniswahlrecht) noch hinzu. Im Ergebnis einigte man sich im Verfassungsentwurf auf einen Staatspräsidenten, das Zweikammersystem (Landtag und Senat) und auf das Verhältniswahlrecht, das durch die 10%-Sperrklausel verschärft wurde.
Als am 30. Juni 1946 Bayern seine verfassungsgebende Landesversammlung wählte, waren anschlie&szligend die CSD (58,3%), die SPD (28,8%), die KPD (5,3%), die FDP (2,5%) und die Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung (5,1%) im Landtag vertreten. Die Parteien kümmerten sich in einem 21-köpfigen Verfassungsausschuss nun um die konkrete Form der Verfassung. Streitig war hier das Kammersystem, wobei die CSU bereit war, der SPD entgegenzukommen und der Zweiten Kammer nur beratende Funktion zuzubilligen. Ein weiterer Diskussionspunkt war das Amt des Staatspräsidenten. Nach langer Diskussion und wiederholten Abstimmungen wurde dieses Amt abgelehnt. Als Wahlsystem wurde nach der Diskussion über die Höhe der Sperrklausel das Verhältniswahlrecht mit einer Sperrklausel von 10% angenommen. Die endgültige Verfassung wurde am 20. September 1946 einstimmig vom Landtag angenommen. Als letzte Instanz sollte das Volk über die Verfassung entscheiden, nachdem die US- Militärregierung das Werk kritisch geprüfte hatte. 70% der WählerInnen nahmen die Verfassung am 1. Dezember 1946 an.
Im Anschluss an den interessanten Vortrag beantwortete Frau Prof. Dr. Fait noch Fragen zum Plebiszit, der Stellung der kleinen Parteien zur Verfassung, der Resonanz in der Bevölkerung und der Presse sowie die Gründe für die ablehnenden Stimmen bei der Abstimmung zum Verfassungsentwurf.
Dem ersten Vortrag schloss sich ein Vortrag zur Entwicklung des Ministerpräsidentenamtes von Prof. Dr. Ferdinand Kramer an.


Entwicklung des Ministerpräsidentenamtes in Verfassung und Verfassungswirklichkeit – Prof. Dr. Kramer
Grundlage für Prof. Dr. Kramers Vortrag war sein Forschungsprojekt „Das Amt des Bayerischen Ministerpräsidenten im politischen System und der politischen Kultur Bayerns 1918-1978“. Das Amt des Ministerpräsidenten wurde am 2. Dezember 1946 nach den Schrecken des NS-Diktatur erneuert, denn dieses Amt gab es schon in der Verfassung von 1919. Seit 1946 gab es in Bayern acht Ministerpräsidenten: Fritz Schäffer, Dr. Wilhelm Hoegner, Dr. Hans Ehard, Dr. Hanns Seidel, Dr. h.c. Alfons Goppel, Dr. h.c. Franz Josef Strauß, Dr. h.c. Max Streibl und seit 1993 Dr. Edmund Stoiber. Neben dem Landtag hat der Ministerpräsident die grö&szligte Präsens in den Medien. Diese gro&szlige Aufmerksamkeit genie&szligt er, da er auch national bedeutend ist, z.B. weil er Mitglied im Bundesrat ist (Art. 51 I GG).
In der Bayerischen Verfassung (BV) ist der 4. Abschnitt der Staatsregierung gewidmet. Die enthaltenen Artikel regeln die Stellung und die Aufgaben der Staatsregierung. Der Ministerpräsident wird vom Landtag spätestens 22 Tage nach den Landtagswahlen gewählt. Bis 1998 betrug eine Legislaturperiode 4 Jahre, seit 1998 5 Jahre. Der Ministerpräsident kann nicht durch ein Misstrauensvotum des Landtages gestürzt werden. Er ist verpflichtet, mit dem Landtag vertrauensvoll zusammenzuarbeiten und muss zurücktreten, wenn die Zusammenarbeit nicht mehr gewährleistet ist. Es gibt somit in Bayern kein Misstrauensvotum gegenüber dem Ministerpräsidenten. Tritt er nicht zurück, kann er vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof angeklagt werden. Wählbar ist gemäß Art. 44 II, wer in Bayern das aktive Landtagswahlrecht besitzt und das 40. Lebensjahr vollendet hat. Als Regierungschef steht der Ministerpräsident gemäß Art. 47 BV der Staatsregierung vor und bestimmt die Richtlinien der Politik. Als Staatsoberhaupt vertritt er den Freistaat nach au&szligen und insbesondere gegenüber dem Bund und den anderen Ländern. Art. 52 BV regelt, dass zur Unterstützung des Ministerpräsidenten und der Staatsregierung in ihren verfassungsmä&szligigen Aufgaben eine Staatskanzlei besteht. Sie unterstützt den Ministerpräsidenten und die Staatsregierung bei ihrer Amtsausführung und koordiniert die Tätigkeit der Ministerien.
Auch diesem Vortrag schlossen sich wieder Fragen an, wie z.B. nach welchen Kriterien der erste Ministerpräsident von der amerikanischen Besatzungsmacht ausgesucht wurde.


Stellenwert von Länderverfassungen und Verfassungskonflikten am bayerischen Beispiel – Prof. Dr. Badura
Prof. Dr. Badura referierte hauptsächlich über die Stellung der Länder im Bund und er verglich die bayerische Verfassung mit anderen Landesverfassungen.
Der Stellenwert der Verfassung misst sich an den Zuweisungen des Bundes. Das Grundgesetz gesteht den Landesverfassungen Kompetenzen zu, d.h. die Bundesverfassung gestaltet den Föderalismus. Hierbei ging Prof. Dr. Badura besonders auf die Föderalismusreform, die am 1. September 2006 in Kraft trat, ein. Zum Beispiel wurde im Gesetzgebungsverfahren die Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze gesenkt, wodurch der Bundestag weniger oft auf die Zustimmung des Bundesrates angewiesen ist. Dies bedeutet eine Einschränkung der Kompetenzen der Länder.
Der föderale Aufbau der Bundesrepublik führt dazu, dass die Bundesländer eigene Staaten mit eigener Staatsgewalt und eigenen Parlamenten, Regierungen und Verfassungsgerichten darstellen, sich jedoch in ihren Landesverfassungen an die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates halten müssen (Bundesstaat). Die Länder haben die Verfassungsautonomie, d.h. sie können ihre Landesverfassungen in gewissen Grenzen frei gestalten. Gemäß Art. 142 GG bleiben, ungeachtet der Vorschrift des Artikels 31, Bestimmungen der Landesverfassungen auch insoweit in Kraft, als sie in Übereinstimmung mit den Artikeln 1 bis 18 dieses Grundgesetzes Grundrechte gewährleisten. Das Landesverfassungsrecht ändert die durch das GG vorgegebene materielle Rechtslage nur insoweit, als es weitergehende Grundrechte gewährleistet. Somit sind die Länderverfassungen deutlich vom Grundgesetz geprägt. Der Nachrang der Landesverfassung gegenüber Bundesrecht folgt aus Art. 28 I (Homogenitätsklausel) und Art. 31. Aus dem Bundesstaatsprinzip des Art. 20 I GG wurde unter dem Aspekt der Bundestreue die wechselseitige Pflicht der Staaten (also der Länder untereinander oder gegenüber dem Bund ebenso wie der Bund gegenüber den Ländern) zu bundesfreundlichem Verhalten hergeleitet. Obwohl dieser Grundsatz nur subsidiär anzuwenden ist, hat er doch aufgrund zahlreicher Konfliktmöglichkeiten zwischen Bund und Ländern einen gro&szligen Anwendungsbereich. Die grö&szligte Reibungsfläche ist u.a. die Ausnutzung von Gesetzgebungskompetenzen durch Bund oder Länder, die bei der Föderalismusreform 2006 neu verteilt wurden.
Die grö&szligten Unterschiede zu anderen Landesverfassungen sind das Volksbegehren und der Volksentscheid auf Landesebene als direkt-demokratisches Element. Auf kommunaler Ebene haben seit 1998 haben alle Bundesländer (Berlin erst 2005) Bürgerbegehren.
Prof. Dr. Badura schloss mit seinem Vortrag die Vortragsreihe am 16.10. Anschlie&szligend lud der Bayerische Landtag zu einem Stehempfang im Senatssaal ein.


Die Bayerische Verfassung in der Rechtssprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofes – Dr. Huber
Der Vortag einer der Richters des Bayerischen Verfassungsgerichtshof und Präsident des OLGs in München gliederte sich in Geschichte der Verfassungsgerichtsbarkeit, die Stellung der Verfassungsgerichtsbarkeit im föderalistischen Bundesstaat, Organisation und Besetzung, Zuständigkeit, Verfassung als offene Ordnung und zuletzt die Grundrechte als Leistungsrechte. Bereits 1818 gab es Ansätze der Verfassungsgerichtsbarkeit in Form der Verfassungsbeschwerde und Ministerbeschwerde. 1850 wurde mit dem Bayerischen Staatsgerichtshof der Grundstein für den heutigen Verfassungsgerichtshof gelegt. Minister konnten beim König angeklagt werden, jedoch wurde davon nie Gebrauch gemacht. 1946 wurde der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner heutigen Form errichtet.
Das Gericht überprüft nicht Streitigkeiten im Rahmen des Bundesrecht (wie Strafrecht, Zivilrecht …), denn der Bayerische Verfassungsgerichtshof reiht sich nicht in den Instanzenzug ein. Das Gericht wird nur innerhalb Bayerns tätig und beachtet die Grundrechte und sonstige allgemeine Rechtsgrundsätze. Einzig im Wege der Verwaltungsklage untersucht es nur in Hinblick auf bayerisches Landesrecht, nicht die Grundrechte.
Der Verfassungsgerichtshof besteht aus dem Präsidenten, 22 berufsrichterlichen Mitgliedern, 15 weiteren Mitgliedern und deren Vertretern. Alle Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs müssen das 40. Lebensjahr vollendet haben. Der Präsident und die berufsrichterlichen Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs werden vom Landtag für acht Jahren gewählt. Der Präsident des Verfassungsgerichtshofs ist aus den Präsidenten der drei bayerischen Oberlandesgerichte München, Nürnberg und Bamberg zu wählen. In der Vergangenheit war meist der Präsident des Oberlandesgerichts München zugleich Präsident des Verfassungsgerichtshofs. Die übrigen berufsrichterlichen Mitglieder müssen Richter auf Lebenszeit an einem Gericht des Freistaates Bayern sein. Die Berufsrichter sind also - anders als beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe - nur im Nebenamt am Verfassungsgerichtshof tätig. Die weiteren (nichtberufsrichterlichen) Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs und ihre Vertreter wählt jeweils der neu konstituierte Landtag am Beginn der fünfjährigen Legislaturperiode für die laufende Periode, Art. 68 Abs. 2 BV. Die Zusammensetzung der nichtberufsrichterlichen Mitglieder stellt ein Spiegelbild des parteipolitischen Kräfteverhältnisses im Landtag dar. Sie dürfen nicht Mitglieder des Landtags, der Staatsregierung oder eines entsprechenden Organs des Bundes oder eines anderen Landes sein. Damit wird dem Grundsatz der Gewaltenteilung Rechnung getragen. Sie sollen die Befähigung zum Richteramt haben oder Lehrer der Rechtswissenschaft an einer bayerischen Universität sein. Die Zuständigkeiten regeln die §§ 60 – 67 BV. Das Gericht wird nur auf Antrag tätig. Dr. Huber referierte über die drei wichtigsten Arten: Verfassungsbeschwerde, Popularklage und Organstreitverfahren. Das Gericht entscheidet gemäß Art. 66, 120 BV über Verfassungsbeschwerden, ob behördliche oder gerichtliche Entscheidungen gegen verfassungsmä&szligige Rechte versto&szligen. Seit 1946 gab es 6700 Verfahrenseingänge, die eine Erfolgsquote von 2 – 3% haben. Trotzdem haben sie eine wichtige Funktion, da sie ein Ventil für antragsstellende Personen haben und vorbeugende Kontrollfunktionen haben. Weiters entscheidet das Gericht gemäß Art. 98 S. 4 BV über Popularklagen, wobei Rechtsnormen des bayerischen Landesrechts (Gesetze, Rechtsverordnungen und Satzungen) auf ihre Verfassungsmä&szligigkeit hin kontrolliert werden. Hierbei ist jedermann antragsberechtigt. Seit 1946 gab es 1300 Klagen, die eine Erfolgsquote von 11% haben. Gemäß Art. 64 BV entscheidet das Gericht auch über Organstreitigkeiten, d.h. Streitigkeiten zwischen obersten Staatsorganen oder in der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen eines obersten Staatsorgans über verfassungsrechtliche Fragen entscheidet ebenfalls der Verfassungsgerichtshof.
In Hinblick auf diese Verfahrensarten sprach Dr. Huber wieder die bekannten Diskussionsthemen zum Verfassungsgerichtshof an: Er verneinte, dass das Gericht ein politisches Organ sei, dass es Ersatzgesetzgeber ist und betonte die Funktion des „Hüters der Verfassung“.
Die Verfassung als offene Ordnung: Die Verfassung ist eine punktuelle Zusammenfassung, eine offene Ordnung, die erst konkretisiert werden muss. Unsere gesellschaftliche Wertordnung ist nicht statisch, sondern sie geht mit der Zeit, dem gesellschaftlichen Wandel. Die gesellschaftliche Strömungen und politische Rechtsverhältnisse entwickeln sich, dennoch muss es unantastbare Grundsätze geben, um eine Entwicklung wie zur NS- Zeit zu verhindern. Die Verfassung liefert keine Grundwerte und keine Antworten auf Problematiken. Man muss sie nach unserer Rechtsauffassung auslegen. Zuletzt ging Dr. Huber auf die Grundrechte als Leistungsrechte gegen den Staat ein. Grundrechte sind als Abwehrrechte gegenüber dem Staat kreiert worden. Sie sollen den Bürger vor Übergriffen des Staats schützen. Dennoch haben sie auch Leistungsfunktion, z.B. wenn sie vom Staat aktives Tun verlangt, um dem Einzelnen die Ausübung seiner Grundrechte erst zu ermöglichen. In den Fällen der Leistungsrechte geht es nicht um Verteidigung sondern um eine Verklage zu einer Leistung. Dr. Hubers Vortrag war sehr gut gegliedert und machten diesen sehr gut nachvollziehbar für Nicht-Juristen, da viele Beispiele seinen Vortrag unterstützten.
Auch seinem Vortrag schlossen sich noch Fragen an, z.B. inwieweit es Sondervoten gibt im Vergleich zum Bundesverfassungsgerichts, ob die Anzahl der Richter die Arbeit des Gerichts erschwere oder erleichtere, warum es keine Geschworenen mehr gibt und was der Vorteil an einem Geschworenengericht sei.

Dem letzten Vortrag schloss sich die Podiumsdiskussion “Normativer Rahmen und Erfahrungen der Akteure - das bayerische Beispiel“ an.


Weitere Information zum Thema des Symposiums in: „Die Geschichte des modernen Bayern“ (A 95), „50 Jahre Bayerische Verfassung – Entstehung, Bilanz, Perspektiven“ (D 42) sowie im Textheft zur Wandzeitung „Gesellschaft und Staat – die Entstehung der Bayerischen Verfassung (WZ 3/2006), alle erschienen bei der Bayerischen Landeszentrale für Politische Bildungsarbeit.

Sophia Kurz
24.11.2006